近年来，随着市场经济的飞速发展，人们法制观念的增强，大量的非诉行政执行案件进入人民法院。案件数量的增加也带来许多新问题、新情况。因此，为更准确的了解该类案件审理中存在的主要问题，笔者对民和县法院2010年以来受理的116件非诉行政执行案件进行调研，指出了现状，剖析了原因，提出了进一步规范和加强的措施。
一、人民法院受理非诉行政执行案件的法律依据及审查标准。
非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内不提起诉讼、又不履行的，行政机关申请人民法院强制执行的案件。
目前，我国非诉行政执行案件受理和审查的标准和法律依据主要是：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。这些法律规定及司法解释为人民法院审查执行非诉行政执行案件提供了法律依据。随着我国依法治国进程的加快，各行政执法部门行政处罚的力度越来越大，同时申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件也相应增多，且这类案件绝大多数集中在基层法院。而非诉行政执行案件具有一定的特殊性，我国行政诉讼法及其解释对其仅仅作出了原则规定，法院在受理行政机关申请的非诉行政执行案件后，首先由行政审判庭组成合议庭就具体行政行为的合法性进行审查，但如何进行合法性审查，采用什么标准进行合法性审查，审查的程度如何，我国行政诉讼法及其解释并未作出具体规定，而对其仅仅作了原则规定。
二、非诉行政执行案件审查与执行的基本情况
以民和法院近三年的审判实践为例，自2010年以来，民和法院共受理非诉行政案件116件，其中2010年审查9件，裁定准予执行5件，协调和解4件。案件类型为:涉及城建6件，交通2件、民政1件;2011年共审查33件，裁定准予执行28件，引用听证程序和解5件。其中，涉及城建27件、土地管理部门的6件；2012年，共审查47件，因行政机关适用法律不当而主动撤回执行申请1件，协调和解10件，裁定准予执行36件。其中，涉及城建30件、土地管理部门的6件。今年截止目前，共审查27件。其中，涉及城建14件、土地管理部门的2件、政府房屋补偿11件。
2012年，经审查后进入执行程序的非诉执行案件36案件，占当年执行案件的6.1%。现已执行28件，8件部分执行部分未执行（原因是政府保障房还未到位，涉及农民居住的房屋暂未执行）。2013年元至4月份，共受理非诉执行案件27件，现已执结1件，其余均已发出执行通知书和强制执行公告，目前正在执行之中。
三、近年非诉行政执行案件呈现的特点
从基层法院非诉行政执行案件的审查和执行情况看，近年非诉行政执行案件的主要特点可以归纳为：（一）非诉行政执行案件的收案数量呈逐年上升趋势。2010年9件，2011年33件，2012年47件，同比分别上升了422%和42.4%;（二）案件类型与县政府的中心工作紧密相关而且案件类型相对集中。以民和县情况为例，2006年以前涉及计划生育类案件相对较多，随着兰西经济区现代化区位中心城市战略的推进，民和县城市建设步伐的加快，近年来，涉及违法占地、违章建筑，房屋拆迁补偿等方面的案件明显增多；（三）非诉行政执行案件涉及面越来越广，群体性事件苗头增多，行政机关与行政相对人对抗程度激烈，进入法院执行程序后，被执行人情绪激动，稍有不慎就会引发当事人以自残寻死相威胁、暴力抗法、群体性上访等事件，给基层法院工作带来很大压力，维护稳定任务艰巨。
四、非诉行政执行案件审查与执行的具体实践
以民和法院为例，近年来，该院坚持“为大局服务，为人民司法”理念，充分发挥行政审判职能，对非诉行政案件进一步加大司法审查力度，依法维护了行政相对人的权力，同时也维护和提升了行政机关的行政效能和权威。
一是对非诉行政执行案件的审查与执行同其它案件一样，均实行了“立审执”分离制度，即先由立案庭统一审查立案，再转交行政审判庭对非诉执行申请进行审查，经依法审查作出准予执行裁定且双方在法定期限内不申请复议的，交由执行局具体负责执行。
二是畅通受案渠道。围绕工作大局，多次召开党组会、审委会等研究非诉案件的受理审查执行等问题，全力解决在征地拆迁、社会保障等方面的问题，凡是符合受理条件的，都做到了依法及时受理；
三是积极转变观念，不断强化民生司法、和谐司法和能动司法理念。严把案件事实关、证据关、法律适用关，加大对涉及社会保障、房屋拆迁补偿等与民生密切相关的行政非诉案件的依法审查和执行力度。坚持公正司法，努力实现公平正义，切实提高审查的效率，及时化解纠纷，促进官民和谐；支持和监督行政机关依法行政，积极提供有效司法保障，依法维护正常的行政管理秩序。同时，经严格审查，杜绝不合理、不合法的行政行为进入执行程序。对审查过程中发现的行政管理方面的问题，通过司法建议等方式提出改进意见，促进行政机关提高执法水平；完善了协调处理机制，加大了协调力度，综合衡量各方面的利益关系，耐心细致地做好当事人的工作，推动行政机关与行政相对人之间的和解，促进行政机关与人民群众关系的和谐，特别是对那些涉及面广、矛盾易激化的非诉行政执行案件，尽可能通过协调的方式依法妥善处理，防止因案件审查不当产生群体性事件，影响社会稳定。
四是加强与行政机关的良性互动，建立健全经常性交流机制，完善了联席会议、疑难案件研讨、协助行政机关培训执法人员，大力倡导一把手到庭理念，提高了行政机关依法行政和接受司法监督的意识。
五是在非诉行政执行案件审查中，积极探索引入听证程序。将申请人和被申请人通知到庭，就有关问题当面进行审查，给被申请人一定的陈述和申辩的权利。经过听证，被申请人对行政机关作出具体行政行为所依据的事实及法律依据等方面有一个全面了解，从而尽力减少矛盾对立和执行阻力。另外，积极探索适用简易程序审查非诉行政案件，实行了独任审查，简化了审查程序，提高了办案效率。
六是推动建立党委领导、政法委牵头、人大监督、 法院主导、政府有关部门分工负责的破解 “非诉执行难”机制。坚持重大案件执行前均向县委、人大作出汇报，在实施执行措施时均邀请人大、政法委等机关工作人员进行现场监督，并使之成为一项制度，确保了执行工作的公开、公正、透明。同时，加强与公安、城建、国土资源等有关部门的协作配合，加大执行力度，注意执行方法，减少了执行信访案件，确保了各项建设工程项目的顺利实施。
五、存在的困难及问题
笔者通过调研发现，在非诉行政执行案件审查方面，存在的问题主要是:一是在审查非诉行政案件时，查明行政处罚依据的事实难度较大，主要表现在一些行政机关作出具体行政行为时，对事实缺乏全面、细致地调查取证，在没有充分掌握事实的情况下，就作出了具体行政行为或者虽然掌握了充分证据，但是没有严格按照法定的程序做好取证工作，以至于在审查时不能提供合法有效充分的证据;二是行政执法人员违反法定程序的案件较多。行政执法人员执法时应出示执法证件，作出处罚时应说明依据、理由，作出处罚决定前应调查取证、听取当事人的陈述与申辩，告知当事人寻求法律救济的权利和途径，对重大处罚应举行听证等程序性规定，是保证行政执法行为合法性的基本条件，违反法定程序必然会造成败诉的结果。部分行政执法人员忽视以上程序性规定，不能保障行政相对人在接受行政处罚时充分行使自己的权利。三是行政审判人员的业务素质与新形势下审查非诉行政案件的要求不相适应，行政审判人员的业务素质有待进一步提高。
在非诉行政执行案件的执行方面，存在的问题主要是：一是行政强制法实施后，人民法院审查主要是书面审查，要在七日内作出执行裁定，使法院没有时间进行执行条件审查，可能会导致部分案件执行不能，影响执行效果；二是一些行政机关在作出具体行为时，与行政相对方之间的协调工作不够，在进入强制执行程序时，行政相对人的抵触情绪仍较激烈;三是具有行政强制执行权的行政机关履行自身法定职责的主动性不强,将依法本应由其自行执行的非诉行政执行案件申请法院执行，增加了法院工作量，为审查执行工作带来了难度；四是在执行中，案多人少，经费不足的矛盾日趋突出。非诉执行案件逐年上升，执行难度不断加大，特别是强制拆迁案件中，被执行人拒不配合，造成执行送达难，调查收集证据难等，加之基层没有专业的拆迁公司，执行雇佣人力、机械等等，这些环节使执行费用支出大幅增加；五是一些部门、组织和个人，在联动执行时出工不出力，主动配合不够。
六、今后工作的对策建议
鉴于上述存在的困难及问题以及审查执行非诉案件出现的新情况，在以后的工作中,人民法院要继续努力探索审查执行的新途径，既监督支持行政机关依法行政,又依法保护行政相对人的合法权益,不断提高非诉行政案件审查执行的质量和效率。
（一）明确思路，内强素质，着力提升办理非诉案件的能力。进一步强化工作措施，积极破解难题，按照行政非诉审查和执行工作服务大局、维护稳定、保障和谐、关注民生、实现公正的工作思路，认真把握好服务与制约、支持与监督的关系，支持和监督行政机关依法行政，实现法律效果和社会效果的有机统一。同时选配优秀审判人员充实非诉行政案件办案队伍，强化业务培训，着力提升司法能力。
（二）严格审查，强化协调，力促非诉执行取得良好效果。 严格按照法律和司法解释规定的立案受理条件，对行政机关申请的非诉行政案件进行严格审查，既注重合法性，又关注合理性。坚持将协调工作贯彻行政非诉审查和执行工作始终。在进行审查的同时，积极化解行政管理双方当事人矛盾，开展法制宣传和教育疏导，耐心讲解法律政策，关心被执行人的实际困难、细心寻求执行的突破点，促使案件得以协调解决，尽量减少强制执行程序。对进入强制执行程序的案件，亦注重灵活运用行政协调机制，根据当事人履行态度、案件敏感程度等综合分析后，分别采取相应措施，化解矛盾对抗，减少对立情绪，尽量促使当事人自动履行义务。
（三）加强沟通，争取支持，实现案件合理分流。积极争取党委、人大、政府对非诉行政案件执行的重视和支持，加强与行政机关的沟通，对有重大影响的执行活动，及时向党委人大汇报，创造良好的外部法治环境；对一些不需要采取强制措施的案件，建议行政机关进一步做好行政相对人的思想工作，促使其自动履行，确保执行工作的法律效果与社会效果的统一
（四）强化指导，注重建议，帮助行政机关提高能力。
根据最高人民法院相关司法解释文件规定和非诉行政执行案件面临的新情况、新问题，人民法院应及时向有关部门提供合理化建议。一方面对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权的，根据最高人民法院针对北京市高级人民法院的专项请示作出的《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定，从2013年4月3日起，法院将不再受理。因此，今后对违章建筑的执行由作出决定的县级以上人民政府予以执行，建议县级人民政府及相关职能部门及时进行调整，建立对违章建筑的执行机制；另一方面针对城镇化建设步伐不断加快，城镇及周边的违章建筑屡禁不止的实际，为减少违章建筑拆除工作难度，建议尽快建立由乡村和乡镇一级对违章建筑信息报送的联动机制，将大量违章建筑制止在萌芽状态，最大限度地减少拆除阻力，为城镇化建设的顺利推进奠定良好基础。
